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Dr.
Pablo Roberto TROISE ROSSI |
Ministro
de la Suprema Corte de Justicia |
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INCONSTITUCIONALIDAD
- Via de Accion - Desestimacion - M.E.F. - D.G.I. - PODER
LEGISLATIVO - Materia financiera - Facultades - TRIBUTOS -
Anticipos - Creacion - Ley - Cuantia - Fijacion - PRINCIPIO DE
LEGALIDAD - Vulneracion - Alegacion infundada - Delegacion de
Atribuciones - Inexistencia - INCONSTITUCIONALIDAD LEY No.
17.296 ART. 242 y LEY No. 17.453 ART. 38 - ADMINISTRADORAS DE
CREDITOS - Agentes de retencion - Mandato Legal - AGENTE DE
RETENCION - Responsable tributario - Obligaciones legales -
Alcance - Conceptualizaciones - PRINCIPIO DE IGUALDAD -
Vulneracion - Alegacion infundada - Categorias licitas -
Conceptualizaciones - LEYES - Regularidad constitucioal -
Presuncion |
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Sin
Datos |
Texto
de la Sentencia
Montevideo, veinticuatro de diciembre de dos mil tres.
VISTOS:
Para sentencia estos autos caratulados: "OCA S.A. C/ PODER EJECUTIVO - MINISTERIO DE ECONOMIA Y FINANZAS; DIRECCION GENERAL IMPOSITIVA Y BANCO DE PREVISION SOCIAL - ART. 242 DE LA LEY No. 17.296 Y ART. 38 DE LA LEY NO. 17.453 - ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD", Ficha 1-191/2002.
RESULTANDO:
I) Que a fs. 4 la actora, señalando su interés directo personal y legítimo, en calidad de "administradora de crédito", de acuerdo a su giro comercial, impugna los arts. 242 de la Ley No. 17.296 y 38 de la Ley No. 17.453 por entender que coliden con los arts. 8, 10, 83, 85 numerales 4 y 9 de la Constitución Nacional y los arts. 2, 19 y 31 del Código Tributario.
II) En lo sustancial sostiene que las normas impugnadas en tanto exigen a los deudores de la actora, que paguen al B.P.S. y D.G.I. a cuenta de obligaciones tributarias de esta última obteniendo más tarde el resarcimiento resultarían inconstitucionales por cuanto el art. 85 numeral 4 de la Constitución no autoriza al Poder Ejecutivo a imponer trabajos o actividades no pecuniarias.
Afirma que las disposiciones mencionadas podrían originar gravámenes pecuniarios no votados por el Parlamento, y que existiendo silencio del legislador con respecto a la compensación para el resarcimiento, su procedencia estaría condicionada a la subrogación del obligado en el derecho del Fisco.
Entiende que las normas objetadas violarían la igualdad de las personas ante la Ley porque los obligados serían víctimas de una discriminación, incompatible con lo establecido por el art. 8 de la Constitución, en la medida que deberían trabajar gratis en beneficio de toda la comunidad, no estando comprendidos todos los agentes económicos.
Sostiene que la delegación en el Poder Ejecutivo de la designación de los sujetos pasivos responsables y de la cuantía de la obligación de los mismos violaría el principio de legalidad vulnerando los arts. 10, 83 y 85 numerales 4 y 9 de la Constitución y los arts. 2 y 19 del Código Tributario, en tanto son elementos que deben ser establecidos por Ley.
III) A fs. 34 el representante del B.P.S. afirma que la promotora carece de interés directo personal y legítimo, y señala la falta de legitimación pasiva de su representante, en tanto no es una parte afectada por las Leyes en proceso (art. 517 C.G.P.).
A fs. 53 y 64 evacuan el traslado los representantes del Ministerio de Economía y Finanzas y de la DGI solicitando se desestime la acción incoada.
IV) Se cursó vista al Fiscal de Corte a fs. 81, quien estimó que procede el rechazo del accionamiento en vista.
Se pasaron a Estudio por su orden y se llamaron autos a sentencia, Acordada por unanimidad.
CONSIDERANDO:
I) Que ha de desestimarse la acción de inconstitucionalidad instaurada con las costas a cargo del accionante, cf. Art. 523 del C.G.P..
II) Se ha expresado en el Acuerdo que del análisis de las disposiciones impugnadas y las normas constitucionales con las que se plantea su colisión no resultan elementos que permitan desvirtuar la presunción de regularidad de que gozan las Leyes de entenderlas ajustadas a la normativa constitucional, siendo de excepción su ilegitimidad, por cuanto sólo procede apartarse de tal solución en caso de demostrar, de modo acabado y claro, que existe una real e inequívoca inconciabilidad entre el texto impugnado, y las normas o principios constitucionales invocados, lo que no ha acontecido en el subexamine (v. sents. 21/95 y 211/98).
A fs. 16 en el petitorio, expresa la actora que al imponérsele prestaciones personales sin norma habilitante, se estaría violentando el art. 7 de la Constitución Nacional, pero no explica cuál de los derechos cuyo goce debe ser protegido (vida, honor, libertad, seguridad, trabajo o propiedad) resultaría vulnerado por las disposiciones legales impugnadas.
Tal como lo señala a fs. 40 vto., 41 y 41 vta. la representante del B.P.S., la actora ha sido designada por la Ley sujeto pasivo en calidad de agente retención de anticipos de tributos que recauda la D.G.I..
La obligación que se le impone legalmente es una obligación tributaria; debe retener el anticipo de los tributos de los que son contribuyentes sus acreedores, toda vez que les realice pagos, y siempre que los mismos provengan de una relación crediticia que asegura el resarcimiento.
El agente de retención es un responsable tributario, debe cumplir la obligación de pago de un tercero, y cumplir los deberes formales.
La situación de los sujetos pasivos responsables, (agentes de retención, percepción, sustitutos) corresponde a una situación jurídica tributaria que se traba entre el Estado (Fisco) y el responsable, por expresa disposición de la Ley.
La doctrina nacional, el derecho comparado, la jurisprudencia nacional o extranjera nunca han considerado que la designación de responsables implique la imposición de prestaciones personales como expresa la actora.
El responsable debe cumplir la obligación de pago y las obligaciones formales, esto es, retener el tributo, liquidarlo, verterlo, efectuar las declaraciones, cumplir su deber de colaboración con la administración tributaria que no son servicios personales sino obligaciones tributarias que emanan del ejercicio de la potestad tributaria del Estado.
La actora ha sido designada responsable en calidad de agente de retención por deuda de terceros; su obligación es la obligación de pago mediante la retención y versión del tributo (o anticipo) sustentado en relación de base entre la actora y los contribuyentes obligados al mismo.
Su obligación es retener y verter y es la única responsable por el pago del tributo o anticipo; si no retiene será solidariamente responsable junto con el contribuyente (art. 23 Código Tributario) y el Fisco puede ir contra el contribuyente o contra el responsable (la actora en el caso): su obligación es pecuniaria; la Ley no le está imponiendo un trabajo ni un servicio personal no pecuniario.
Corresponde precisar asimismo que la accionante no explica con claridad cuáles serían las supuestas prestaciones personales que le impondrían las disposiciones legales impugnadas simplemente refiere a que el trabajo que las normas de que se trata le impondrían, constituiría una vasta tarea que implicaría relaciones con millares de comercios adheridos, lo cual exigiría una reestructuración de la empresa.
Ahora bien, tal como lo señala el Fiscal de Corte a fs. 82, las supuestas dificultades invocadas, no pueden erigirse como motivo de inconstitucionalidad de una Ley.
Se advierte al Acordar la carencia de sustento de las alegaciones en tanto la competencia de la Corporación, dentro del ámbito de la inconstitucionalidad se encuentra ceñida al examen de la regularidad constitucional de una determinada disposición, pero no procede incursionar en el análisis de las dificultades prácticas que podría traer aparejada la puesta en marcha del sistema, en tanto ello determinaría una indebida incursión en áreas no contempladas por el Constituyente.
III) En lo relativo al cuestionamiento referido a que las normas impugnadas puedan originar gravámenes no votados por el Parlamento, partiendo de la base que la actora es un agente de retención, debe retener de las sumas que pagará a sus acreedores contribuyentes de IVA e IRIC, el anticipo legalmente establecido debiendo verter al Fisco dicha retención.
Lo que la administradora vierte al Fisco es la retención que efectuó, no son sus dineros sino los montos retenidos; el resarcimiento es inmediato, está ínsito en la retención, el agente de retención retiene del contribuyente porque existe una actividad u operación en la cual puede retener (art. 23 Código Tributario).
No se advierte de qué perjuicio económico quiere resarcirse la actora; cuando va a pagar a sus clientes retiene el anticipo y al mes siguiente lo vierte al Fisco.
La actora se resarce mediante la retención, retiene y vierte dineros que no son suyos.
Si retiene es la única obligada frente al Fisco y si no lo hace es solidariamente responsable junto con el contribuyente; en tal caso si el Fisco va contra el contribuyente la actora no sufre perjuicio y si el Fisco opta por ir contra la actora, ésta deberá pagar sólo en este caso en virtud de su responsabilidad solidaria por incumplimiento de su obligación de retener respondiendo con su patrimonio pudiendo repetir contra el contribuyente (art. 19 Código Tributario).
Resulta impensable que el acreedor de la actora le reclame la totalidad de la deuda original porque por disposición legal, ésta debe efectuar la retención.
Cuando el agente de retención retiene, el contribuyente carece de acción para reclamar el total y la actora retiene en el mismo momento que paga a su acreedor y lo vierte al mes siguiente.
En consecuencia, ambas deudas serán exigibles simultáneamente, en el momento en que la actora deba pagar a su acreedor se hace exigible la retención, pues es al pagar que debe retener.
En suma, las disposiciones legales impugnadas no habilitan la causación de gravámenes pecuniarios contra la accionante; en el eventual e hipotético caso de que tal acontecimiento sucediera no sería lícito (no está permitido por las Leyes impugnadas ni por la legislación tributaria general) y por ende si se verificara tal hipótesis, la accionada tendrá derecho a reclamar la indemnización correspondiente.
La remota posibilidad de que la actora pudiera eventualmente sufrir algún perjuicio, no es idónea para declarar la inconstitucionalidad de las disposiciones legales impugnadas ya que contrariamente a lo que sostiene la accionante, las mismas no habilitan ni legitiman en manera alguna la causación de un gravamen no votado por el Parlamento; y por lo tanto de verificarse algún perjuicio la actora tendrá derecho a ser indemnizada.
Tal como lo señala el Fiscal de Corte a f. 82 los argumentos esgrimidos resultan intrascendentes como fundamentación de la inconstitucionalidad de una Ley, lo cual no significa naturalmente que se sostenga la irresponsabilidad estatal, sino que, si los actos de los órganos jerárquicos de la función pública provocan perjuicios a un tercero otros son los mecanismos y otras las vías jurídicas para invocar el derecho que se dice transgredido.
IV) En lo que dice relación con la supuesta errónea aplicación del art. 8 de la Constitución Nacional, no se advierte que haya mediado infracción al principio de igualdad.
En la especie, la norma impugnada ha creado un régimen igualitario para todas las empresas administradoras de créditos en cuanto sean deudoras de contribuyentes del IRIC o del IVA, y no habiéndose establecido diferenciaciones entre ellas no puede verse vulnerado en ese aspecto el principio de igualdad desde que se legisló de igual forma para todos los integrantes del grupo que se encuentran en la misma situación.
Por otra parte, se advierte que los grupos o categorías previstos por la disposición legal impugnada fueron creados de forma razonable, atendiendo a la vinculación de las administradoras de crédito con el contribuyente.
En efecto, el legislador designó agente de retención a todas las administradoras de crédito, a todos los sujetos que tienen con sus acreedores igual relación o vinculación que la actora; por lo que se deduce sin esfuerzo que el principio de igualdad no ha sido violentado.
Como lo ha sostenido la Corporación, el principio de igualdad no impide que se legisle para clases o grupos de personas, siempre que éstos se constituyan justa y racionalmente. Y como explicó Recasens Siches, los seres humanos deben ser tratados igualmente por el Derecho respecto de aquello que es esencialmente igual en todos ellos, en la dignidad personal y en los corolarios de ésta, es decir, en los derechos fundamentales o esenciales que todo ser humano debe tener. Y resulta que, en cambio, deben ser tratados desigualmente en lo que atañe a las desigualdades que la justicia exige tomar en consideración.
De ahí, que como lo recuerda el constitucionalista nacional Justino Jiménez de Aréchaga, la jurisprudencia norteamericana haya sustentado que ningún acto legislativo es válido si afecta claramente el principio de igualdad garantizado por la Declaración de Derechos, pero que el mismo no se opone a que se legisle para grupos o clases de personas a condición de que todos los comprendidos en el grupo sean igualmente alcanzados por la norma y que la determinación de la clase sea razonable, no injusta, caprichosa o arbitraria, sino fundada en una distinción real.
El sentido del artículo constitucional es evitar que se trate desigualmente a los iguales, haciendo discriminaciones arbitrarias y otorgando a unos privilegios que se niegan a otros. O, lo que es lo mismo, que se creen a través de la norma, sin sentido de razonabilidad, desigualdades que coliden con el sentido común y conforman una discriminación ajena al criterio de igualación que corresponde frente a aquéllos que se encuentran en una misma posición (v. sents. 165/66, 42/93, 323/94, 199/98 y 34/02 entre otras).
En suma, no se advierte al Acordar que se haya vulnerado el principio de igualdad desde que la diferenciación establecida por la Ley no resulta caprichosa o arbitraria sino racional, respondiendo a la especial vinculación que posee la accionante con los contribuyentes de IRIC e IVA, que la coloca en inmejorable posición para efectuar la retención.
V) El cuestionamiento por supuesta delegación de atribuciones del Poder Legislativo a favor del Poder Ejecutivo y la invocada violación del principio de legalidad no son de recibo.
Las normas impugnadas no delegan en el Poder Ejecutivo el establecimiento del anticipo y la designación del responsable de la retención, sino que en las mismas se establece el anticipo y se designa al agente de retención.
Las disposiciones legales en cuestión, no están creando un tributo, el IVA y el IRIC, objeto del anticipo, fueron fijados y creados por Ley.
Lo que sí establecen las normas es la designación de un responsable en calidad de agente de retención, pero esa designación está en la propia Ley, no se delega en el Poder Ejecutivo la facultad de designar al sujeto responsable.
No existe violación al principio de legalidad porque es la propia Ley la que crea el anticipo y designa al sujeto responsable de ese anticipo.
El elemento objetivo del presupuesto de hecho del IVA y del IRIC ya fue definido en la Ley que los creó; el anticipo no es un nuevo tributo sino como la palabra lo expresa, un pago anticipado del mismo.
En lo que refiere al elemento subjetivo se advierte que las disposiciones legales impugnadas designan directamente los sujetos pasivos en calidad de responsables como agentes de retención del anticipo de tributos que la norma dispone.
Tampoco se aprecia vulneración al principio de legalidad en la cuantía del anticipo ya que los parámetros de la cuantía del anticipo surgen de la Ley de creación del tributo, pues la cuantía del tributo es el límite último de la cuantía del anticipo.
El anticipo no podrá tener una cuantía superior a la cuantía del tributo; no existe entonces violación del principio de legalidad (v. sent. S.C.J. 130/98).
Es potestad exclusiva del legislador no solamente imponer determinadas prestaciones tributarias, sino también el orden de su recaudación.
La Constitución habilita al legislador a decidir el cómo y el cuándo de la obligación tributaria, y al hacerlo se está cumpliendo y no violentando el ordenamiento constitucional (v. sents. S.C.J. 153/88, 53/92, 130/98 entre otras).
Varios de los aspectos secundarios de la relación del impuesto, tales como la determinación de la forma imponible, los plazos para el pago del adeudo y en algunos casos las tasas o cuotas del impuesto dentro de los límites fijados por la Ley, pueden ser confiados por ésta al Poder Ejecutivo (v. sent. S.C.J. 59 bis/91).
Como lo señala acertada-mente el Fiscal de Corte a fs. 82 y vto. las normas cuestionadas, no contienen ninguna disposición que importe o represente una delegación de facultades del Poder Legislativo respecto del Ejecutivo, en tanto no puede equipararse la potestad legislativa de creación del tributo con la autorización al Ejecutivo de instrumentar su aplicación.
Cabe concluir por lo expuesto, que no se ha logrado desvirtuar la presunción de regularidad constitucional que existe respecto de la Ley, lo que lleva, en consecuencia a postular la solución desestimatoria del accionamiento de inconstitucionalidad promovido.
Por tales fundamentos y las normas que se incluyeron, la Suprema Corte de Justicia,
FALLA:
DESESTIMASE LA ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD INSTAURADA, CON LAS COSTAS A CARGO DEL ACCIONANTE, CF. ART. 523 DEL C.G.P.
Y DEVUELVANSE EN SU OPORTUNIDAD.
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